| 最新消息 |
| 2021-11-15 | 歐盟食品安全管理-農政與農情(第293期) |
|
歐盟食品安全管理文‧圖/何中平1‧黃乃芸2 註1‧註2：博士‧暐凱國際檢驗科技股份有限公司技術總監 前言 食品安全多年來為各國消費者及媒體注意的焦點，不管是英國襲捲歐洲的狂牛病事件（1）或比利時戴奧辛事件等皆造成國際對歐洲食品安全信任的恐慌（2）。歐盟於1999年為確保食品安全，並加強消費者對歐盟食品安全政策之信心，在2000年通過歐盟食品白皮書，設立食品安全局及食品及獸醫辦公室，公告以供應鏈管理為概念之各階法規，以重新建立歐盟整體食品安全管理體系，並自2002年起陸續推動食品安全之新法規（3）。歐盟食品法的立法精神以保護消費者的健康安全為最高宗旨，以從農場到餐桌的供應鏈流程管理要求追溯性，強調食品業者和政府的責任，不論是產業執行自主管理或政府管制產業，皆採預防原則和以風險分析為基礎的管理（4），預期在目前國際貿易頻繁的情況下，達成國與國間的食品安全調和。除境內管理外，歐盟對其進口食品亦以同等程度要求。歐盟食品及獸醫辦公室於2006年來台查核我國水產品管理之等效性，查核結果認為我國出口食品安全管理無法達到歐盟要求，整體管理架構與歐盟法規不等效。針對歐盟之建議，農委會和經濟部標準檢驗局等相關政府單位組成跨部會專案小組，本公司團隊研析歐盟法規及各國政府近十多年來之作法，先後擬定「輸歐盟漁產品官方管制行動方案」、「輸歐盟漁產品管理作業要點」、「歐盟登錄遠洋漁船衛生管理作業要點」、「輸歐盟漁產品供貨漁船衛生管理作業要點」、「輸歐盟漁產品養殖場登錄管理作業要點」、、、等做為輸歐盟水產品食品安全管理之規範，建置以歐盟要求為基準的官方及產業水產品供應鏈體系（4）。在建置過程中，亦將歐盟食品安全體系、各級組織之運作、法規環境及政府對農產品及食品產業的官方管理進行分析整理，以做為我國食品安全體系運作參考之資料。 歐盟食品安全管理體系 歐洲聯盟（簡稱歐盟，European Union，EU）是由歐洲共同體 （European communities） 發展而來，是一個集政治實體和經濟實體於一身，在世界上具有重要影響的區域一體化組織。歐盟主要由7大組織架構而成：歐洲議會（The European Parliament）、歐洲理事會（The European Council）、歐盟理事會（The Council or The Council of Ministers）、歐盟執行委員會（The European Commission）、歐洲法院（The Court of Justice of the European Union）、歐洲審計院（The European Court of Auditors）、歐洲央行（the European Central Bank）（5,6）。其中以歐洲議會（代表公民）、歐盟理事會（代表各會員國）及歐盟執行委員會（維護歐盟整體利益的執行機構）為3個最主要的機構，歐洲理事會是歐盟的最高決策機構，由各成員國元首或政府首腦及歐盟執行委員會（簡稱執委會）主席組成。歐洲議會和歐盟理事會分享立法權和預算批准權，是歐盟的監督和諮詢機構。擁有歐盟部分預算批准權，並監督預算的執行情況。執委會是歐盟的常設執行機構，也是歐盟唯一有權起草法令的機構，執委會受歐洲議會的監督（7），下設有33個總署，其中健康及食品安全總署（DG SANTE）為食品安全主要的機構。 DG SANTE下設有三個單位，歐洲食品安全局（EFSA）負責風險評估，食物鏈與動物健康常務委員會（Standing Committee on the Food Chain and Animal Health）負責法規起草與規劃，以及食品安全及獸醫辦公室（FVO），FVO主要職責為制定、執行對歐盟28個會員國以及出口食品到歐盟的第三國政府在食品安全、動物健康、福利等各項管理成效擬定查核計畫，評估其執行情形，另也視情況擬定發布指引草案、促進會員國與歐盟間之合作。 DG SANTE前身的歐盟健康與消費者保護署（Directorate General for Health and Consumers, DG SANCO）在戴奧辛及狂牛病事件後，即著手建立獨立風險評估和溝通的EFSA，EFSA秉持以科學為基礎和獨立、透明、負責與合作的管理原則，採取整合策略，建立從農場到餐桌及全球策略的全面性的食品安全政策，讓歐盟決策單位對食物鏈直接與間接問題及潛在風險能擬訂適當決定，以利後續政策制定。EFSA組織包括了局長（Executive Director）、管理小組（Management Board）、科學委員會（Scientific Committee）和科學小組（Scientific Panels），科學委員會和科學小組成員均為經公開徵選的專家，具有風險評估和同儕評鑑的經驗，負責EFSA的食品安全評估，科學委員會的工作包括（1）負責提供局長特定領域的風險評估，並提出策略性建議；（2）協調各會員國內外的專家及研究團體；（3）提供科學小組間事務協調方面的協助。科學小組負責多項議題風險評估，包括動物飼料、動物衛生與福利、生物性風險（如狂牛症相關的議題）、化學汙染物、跨領域的科學、食品成份和包裝、基因轉殖生物、營養、農藥殘留及植物衛生（5,6,7,8,9,10,11）。歐盟在食品安全的管理體系為始於風險評估、法規草案規劃、決議及查核修正的動態Plan-do-check-action循環（圖一）。 歐盟立法過程為執委會提案後，呈送歐洲議會（ European Parliament），其與歐洲理事會（Council of EU）共同決議後制定法規。法規可分為三種類別：規章（Regulation），直接對歐盟所有會員國產生效力；指令（Directives），各歐盟會員國須遵守執行之指導原則，其可由各會員國政府決定遵行方式；決定（Decisions），針對特定領域所制定。
歐盟食品安全管理法規 食品產銷流程大致可簡分為飼養、初級生產、加工以及流通等階段。食品安全的法規奠基於食品及飼料基本法規範 （178/2002規章）（12），食品供應鏈必須從初始飼料端到餐桌能夠溯源，飼料管理規定主要陳述於183/2005規章，飼養階段之食品安全衛生管理規範於食品衛生管理法（852/2004規章）（13），食品衛生法規要求農畜水產初級生產者、加工業者、倉儲業者及流通業者負起食品安全的責任，食品衛生規範及以危害分析及重要管制點為原則的管理制度，並針對動物源性食品立法（853/2004規章）（14），建立各類產品的特定管理要求（圖一）。有關動物防疫檢疫的管理，除歐盟各國間，也針對進口動物源性食品的管制（99/2002/EC）訂定供人類食用之動物性產品之生產、加工及銷售之規範（15）。 歐盟法規除公告產業應自主管理的法規外，歐洲理事會及歐洲議會亦訂定政府執法之管理制度（882/2004規章（16）及854/2004規章（17）），明訂政府風險管理、辦理檢查、稽核、檢驗等管理產業之原則，做為歐盟各國建立國內法及執法之依據，對進出口產品也比照辦理。歐盟食品安全法規之架構圖如圖二。
圖二 歐盟食品管理法規架構圖
食品及飼料基本法（178/2002規章） 食品及飼料基本法（12）建立EFS成立之法源，協調各國食品安全相關法規，內容含食品追溯性、防止有害人體健康食品及有害物質上市、標示及不符安全標準須下架回收之規定等。其中須特別注意的是追溯的要求，因食品和食品成分於食物鏈之追溯性為確保食品安全之必要元素。為達以上目標，各國政府應建立及維持政府管理系統與適當措施，包含食品及飼料安全宣導、監控及涵蓋生產製造與運輸之監管。業者之責任為確保在生產、加工製造及儲存運輸等各階段中食品及飼料之合法，且業者有義務配合歐盟食品及飼料快速警報系統通報不合格事件之處理。 食品衛生管理法（852/2004規章） 食品衛生管理法（Regulation 852/2004）（13）旨在調和歐盟各會員國之食品衛生法，以確保食品在各階段生產過程之衛生安全。本法含初級生產者及加工業者等應遵守之食品衛生規定。初級生產者包括養殖、漁撈、畜產或農糧業者，其在產地進行產品運輸、儲存與處理時，不應改變產品原有本質；也應預防來自空氣、土壤、水、飼料、肥料、獸醫藥用產品、農藥、殺蟲劑之污染；也應建立對人類健康造成影響之相關動物衛生、健康與植物衛生之管理辦法，包括人畜共同傳染病及其傳染媒介之監控與管理計畫。食品業者飼養、捕獲或獵取動物或生產動物性初級產品時，亦應採取下述措施︰
(1) 初級生產和作業之設施應保持乾淨，包括用來儲存和處理飼料之設施，在清潔之後，必要時予以消毒；
(a) 餵飼動物之飼料其本質與來源； 食品加工業者須遵守一般衛生規範，如食品衛生證、運輸條件、生產設備、廢棄物處理、水質、人員衛生、包裝、食品熱處理及食品加工人員培訓等。此外，本法亦要求業者須依照食品法典委員會（Codex Alimentarius）所頒布之危害分析重要管制點（Hazard Analysis and Critical Control Points, HACCP）之原則建立制度，以達成有效控管食品微生物、化學及物理危害，確保食品安全。 本法亦闡述食品生產廠場皆應登錄，此為業者配合主管機關有效的執行政府管控的基礎。食品業者亦應確保主管機關掌握廠場最新的資訊，包括通報生產活動之任何顯著改變及現存廠場關閉，且確保廠場為主管機關所核可的狀態，每年至少應接受一次主管機關之現場訪查。 動物源性食品業者之衛生規範（Regulation 853/2004規章） 本法為針對852/2004食品衛生法規總則之補充，包括對動物性產品生產、銷售制定特定之衛生及動物福利規定（14），產品包括奶、乳製品、蛋、蛋製品、水產品、雙枚貝類、肉品、禽類及其製品。首先要求生產及銷售動物源性食品業者之廠場須經政府登記或核准，其次針對動物性食品訂定產銷各環節之特定規範。 以肉品為例，本法規範屠宰場的要求，只有符合獸醫對動物健康要求，無動物傳染病管理的牲畜始得進入屠宰場；畜牧場的牲畜應於送抵屠宰24小時前先將該批待屠宰牲畜之飼養管理紀錄送屠宰場以進行檢視，這個規定在歐盟稱為“食品供應鏈訊息”管理；此外，屠宰場應有獸醫師執行屠宰衛生檢查，並訂有分切或絞肉等細部規範。在水產品方面，漁撈產品的管理應始於捕撈漁船、運搬船、卸魚場所、產地市場、初級處理廠及加工廠的衛生；每環節的業者的生產廠場應符合衛生標準並確保產品安全。如為活體雙枚貝類，食品安全的領域則從政府監管養殖區域的水域開始，養殖區域水質是否有人類或動物污染源？根據水源地、人口和動物的季節性數量變化、考量降雨量、廢水等各方面的處理狀況、檢測一年不同時期有機污染物的釋放量，養殖區是否有藻毒？對上述可能危害進行養殖水域監測，進一步要求產品的安全，並明訂從養殖區、暫養區、貝類淨化中心及出貨中心的衛生管理要求。 微生物的管控（歐盟2073/2005規章）和歐盟沙門氏桿菌控制（1168/2006號及第1177/2006號規章 本法定義了微生物管理範圍包括細菌、病毒、酵母菌、黴菌、藻類、寄生原蟲、寄生蠕蟲，以及該等微生物之毒素及代謝物以產品的風險評估，訂定食品衛生指標微生物之安全含量標準，再依各類產品特性訂定肉品、牛奶及乳製品、蛋製品、水產品及蔬菜水果等微生物之安全含量要求，同時也訂定抽樣檢測方法及次數規定。此外，依據歐盟執委會統計調查，2004年歐盟人畜共患傳染病（Zoonoses）對人造成影響之案例共有40萬件，其中又以沙門氏桿菌（Salmonella）計192,000件最為嚴重。因此，執委會為進一步控制並降低禽類產品之沙門氏桿菌檢出，特訂定1168/2006號及第1177/2006號規章，要求各國定出多年性計畫以管控各畜牧產業之沙門氏桿菌污染的問題。 化學殘留物管理（歐盟指令96/23/EC） 本法要求政府應實施化學殘留物之檢驗，協調各相關部門；這些部門包括管轄畜牧農場上不得使用禁止物質或生成物，不得超量使用准用物質及遵循停藥期規定之部門；也含括擬定年度計畫執行採樣及檢驗的部門；分析檢驗結果及調查檢驗不合格部門等。年度計畫採樣量以產業前一年生產量為基準來擬定，例如家禽為前一年屠宰量之0.4%以上，豬為0.05%以上等。 化學殘留物之採集對象含飼養或安置動物之場所中之動物飲水、活體動物、動物之排泄物與體液血液，及動物組織肌肉、內臟、牛奶、蛋類和蜂蜜等產品，列出相關之種類、類型、數量、取樣方式及辨別動物性別或動物及動物性產品原產地之方法；收集必要資料以評估採行方式與執行本指令規定之措施之成效；在每年3月31日前，完成前一年年度監視計畫之資料及報告結果，其中包括各項調查結果。同時，該指令亦要求政府須指定國家標準實驗室，針對各種殘留物進行比較測試，以及建立標準檢驗方法。除了政府應執行之年度管理計畫外，政府應確認任何將牲畜上市販售之農場，及進行交易之自然人或法人必須事先向政府註冊登記，並遵守相關歐盟或國家法規；初級加工動物性產品之工廠之所有人或負責人應採取所有必要措施進行自主管理，應驗收前一手業者提供之動物無違反停藥期且殘留物含量不超限及無使用過禁用物質。政府的管理除化學殘留物管理外，也應涵蓋（歐盟1881/2006規章）鉛、鎘及戴奧辛等環境汙染物。本指令檢測項目如表一： 表一 歐盟化學物殘留指令檢測項目
食品及飼料之政府管制規範（Regulation 882/2004規章） 根據882/2004規章（16），會員國應定期進行風險分析之政府管制，包括動物、飼料、食品、業者、原料、可能影響食品安全之作業等相關風險；以業者過去紀錄判斷是否符合法令；業者自主管理之可信度；以及任何可能違法之資訊。政府管制除去特殊狀況外，應以不預告之方式進行，且範圍須涵蓋生產、加工及運銷各階段。進行政府管制之人員須利益迴避，主管機關應確認所有執行政府管制之人員經常接受專業訓練，使其執行之管制具有一致性。本法強調主管機關應保證：
當超過一個以上之單位具有執行政府管制的權力，或是授權給非中央主管機關之機構時，應確保不同單位間能快速和有效地合作協調，保證各機關之政府管制皆具公正性及一致性。如委外辦理，則該外部機構須具備專門技術、設備、設施、有足夠數量且具備經驗與資格之人員、為公正以及無利益衝突之機構。為確實達到本法之要求，主管機關應進行內部或委外稽查，且稽查應以公開透明化之方式進行，並針對稽查結果採取適當措施。 政府管制一般採用的方法有監視、監測、確認、稽查、檢查、取樣和分析。當主管機關執行廠場稽查時，應確認廠場已建立、執行及維持適當之良好衛生作業流程，必要時並有相關文件及紀錄，確保生產各階段符合相關法規要求，可適時取樣以供政府實驗室分析。查核項目至少包括：場地及設施的設計及維護管理；生產前、生產中和生產後的衛生管理；員工衛生管理；生產作業及衛生操作之教育訓練；病媒防治管理；水質衛生管理；溫度監控管理；以及產品進出廠場的管理辦法及隨附之證明文件。執行管制活動後須撰寫報告，報告內容包含該管制活動之目的、方法及結果，並適時說明業者應採取之應對措施，並至少將有不符合事項之書面報告提供給業者。 執行政府管制人員應經適當訓練，內容有各管制技巧含稽查、採樣、檢驗；管制流程；飼料及食品法規；生產、加工及運送等各階段影響健康之風險；不符合飼料及食品法規評估；動物、飼料及食品製造中的危害；HACCP實施狀況評估；管理系統（如業者自主管理）評估；政府驗證系統；緊急事件處理措施，如各國間的溝通；政府管控法制程序；以及書面、文件資料及其他紀錄的檢查，包含效能試驗、驗證及風險評估。（如圖三） 動物源性食品之政府管制規範（Regulation（EC）No 854/2004） 本法規範肉品、雙枚貝類、漁產品、奶品…等及其製品等供人食用之動物性食品政府管控之特別規定（17），包括政府如何查核產業之衛生規範及執行HACCP原則。其中動物性食品之政府管控除了保護公眾健康，亦應適當兼顧動物健康與動物福利，政府對產業的管理應經由透明程序，針對公眾健康、動物健康與動物福祉進行風險評估。政府對產業之查核應訂定書面稽查程序，以高品質的政府查核行動確認生產者符合歐盟衛生規範與標準，進而確認產品的安全。政府的查核範圍至少應針對良好食品衛生規範進行稽查，以確認食品業者是否持續依據程序執行管理，至少須包含查核食品鏈、設備與設施的設計與維持、生產前、生產中及生產後的衛生、人員衛生、衛生及生產作業程序的訓練、病媒防治、水質、溫度管控、進入及離開廠場的食品與其所附的文件管控等。 本法亦規定當政府發現不符法規之狀況時可視情況採取以下行動：
圖三
結論 歐盟食品安全管理體系以獨立、專業及公開的方式進行食品安全風險評估及溝通，經立法形成歐盟法規，建立公平、透明、無利益衝突之管理，並經其內部確認政府的管理的有效性，也確認廠場進行登錄、執行GHP、HACCP及建立追溯系統。我國政府對業者的管理體系及法規管理制度與歐盟現況大多雷同，唯比較下，我國目前首須建立具獨立性的風險評估單位，將風險評估脫離風險管理單位之下，以進行獨立客觀之評估。其二政府執法的法規也較欠缺全盤作業標準，此部分可參考歐盟之作法；其三如能再進一步有規劃性的加強政府人員的專業訓練及考核資格制度，最後再逐步建立政府管理成效之評估制度，始能對我國食安的管理奠定安定基礎，依循食安官方管理標準準則，落實我國食安環境。 參考文獻
|
||
分享至
